陈毅于1944年3月7日抵延安后，立即动笔撰写给中共中央的《1938年至1943年华中工作总结报告》。他在这份4月底写毕的总结中说：“刘少奇同志奉命南下， 中原局成立，解决三大问题：第一，以坚强而正确的反摩擦的统战方针，针对着顽方计划，予以不断摧毁，改变了华中空气，纠正了对顽的怯弱心理，使各个战线上取得了反顽的伟大胜利。第二，统一指挥苏南、苏北、皖东及李(先念)、彭(雪枫)、黄(克诚)各部。顽方以分进合击对我，我以战略统一各路应战回答，补救了新四军当时的分散不集中可能被各个击破的危险。第三，明确提出了建立抗日民主根据地的方针，首先在皖东之路东、路西开始了群众工作的建设，予华中全局以先导作用。这三个问题，以争取反摩擦的军事胜利为中心，掌握得很紧，在一年半之间，创造了华中根据地。”
刘少奇为实现中共中央的“发展华中”战略方针，做了许多方面的工作。陈毅概括了其中主要的三个方面，中肯地评价了刘少奇对创建华中抗日根据地的杰出贡献。
敢于争取反摩擦斗争的胜利
1938年11月9日，党的六届六中全会决定设立中原局，并以刘少奇为书记。翌年1月28日，刘少奇到达豫南确山县竹沟镇，在那里建立中原局机关。3月18日他回延安开会，9月21日再到竹沟。此时的华中，新四军虽然已在皖南、皖东、苏南开辟了抗日阵地，但部队的发展遇到许多困难。在种种困难中，最大的困难是思想受束缚，手脚放不开，动辄怕破坏抗日民族统一战线。对于国民党顽固派的武装挑衅，也不敢理直气壮地予以反击，其结果反而助长了顽固派的反动气焰。这种状况，不但使在敌后广大地区开展抗日游击战争的战略意图很难实现，而且处于日、伪、顽重重包围之中的新四军各部，还有被各个击破的危险。
刘少奇在1939年10月下旬率中原局机关离开竹沟，沿途向驻豫皖苏边涡阳县新兴集的新四军游击支队、驻皖东定远县藕塘集的新四军江北指挥部传达党的六届六中全会关于“发展华中”的战略方针。他在传达中，在同新四军干部的多次交谈中，都强调要坚决冲破国民党的限制，放手发展抗日武装力量。要树立在统一战线中独立自主的指导思想。统一战线是有团结有斗争的，以斗争求团结则团结存，以退让求团结则团结亡。1940年2月，他主持中原局第三次会议，专门讨论了对国民党顽固派的武装进攻要敢于自卫反击的方针。只有敢于进行反摩擦斗争，敢于实行争取反摩擦斗争的胜利，才能求得生存和发展，才能扩大与巩固抗日民族统一战线。
刘少奇对反摩擦斗争的策略也作了反复讲解。他说，要实行有理有利有节的原则。所谓有理，就是不放第一枪，实行自卫反击。所谓有利，就是不反击则已，一反击必须取胜。所谓有节，就是要适可而止，要有节制，不要把文章做绝。要善于利用顽固派内部的各种矛盾，分化瓦解，各个击破。
刘少奇的这些讲话真是及时雨。中原局第三次会议开过不久，国民党顽固派就开始了对皖东新四军的大规模进攻。3月4日起，国民党安徽省政府主席兼第二十一集团军总司令李品仙纠集5000余人，分三路向津浦路西定远县的新四军江北指挥部机关及第四支队大举进犯。刘少奇命令新四军第五支队司令员罗炳辉率主力从路东赶赴路西增援。国民党江苏省政府主席兼鲁苏战区副总司令韩德勤趁第五支队驻地半塔集兵力空虚，也于3月21日拂晓出动10个团万余人向半塔集进攻。刘少奇命令第五支队副司令员周骏鸣率留在半塔集的特务营坚守待援，首先集中主力击退路西进犯之顽军，然后由张云逸、罗炳辉率主力回师路东，反击韩顽的进攻。陈毅也派叶飞率新四军挺进纵队主力，陶勇率新四军苏皖支队，迅速赶来增援。韩顽无心恋战，不得不撤退到南三河以北。从此，皖东的津浦路东地区除了日军占领几个县城以外，全部为新四军所控制。
刘少奇指挥的定远自卫战和半塔集自卫战，为新四军的反摩擦斗争作出了榜样。此后，新四军挺进纵队取得郭村保卫战的胜利。特别是陈毅指挥新四军苏北指挥部部队取得黄桥决战的胜利，为打开苏北的抗日局面奠定了基础。陈毅说：“先有半塔，后有黄桥”，高度评价了半塔集自卫战的重大意义。
实现统一指挥合力开辟苏北
发展华中，从何着手?刘少奇权衡抗日战争进入战略相持阶段的形势，分析华中的敌友我方面情况，认为应以江苏省的长江以北地区为战略突击方向。苏北南临宁沪，北控徐蚌，依江濒海，战略地位重要。日军虽然侵占了苏北的大片地区，但是实际上只控制了一些城市和交通线，广大农村大有回旋余地。国民党韩德勤部拥有一定实力，但他们消极抗日，得不到人民的支持。总之，苏北的客观条件十分有利于新四军去开展抗日游击战争。如果新四军在苏北建立了根据地，向南可以与苏南的新四军部队互相配合，扼制长江下游，直逼宁沪；向北则背靠山东的八路军，可以使华中与华北联成一片，造成敌后抗战的大好局面。刘少奇于1939年12月19日致电中共中央书记处提出：“苏北又是有最大发展希望的地区，这是我们的突击方向，应集中最大力量向这方面发展。”但是，要集中最大力量谈何容易。
首先是项英坚持株守皖南的意见，不但不同意抽调皖南部队北渡长江，而且屈从国民党当局的无理要求，要将叶飞、张道庸（陶勇）两部从苏北调回皖南。他在给中共中央的电报中一再提出：“在某种情况下，叶飞部可以南调。”“坚持叶张部南调，以加强皖南力量。”刘少奇坚决反对项英的错误主张。他于1940年4月19日致电中共中央说：“江南与顾谈判，中心问题是江北部队南调。这是准备消灭我军之毒辣计划。我坚决不同意江北任何部队南调。”他的这个意见，得到了中共中央和毛泽东的肯定。但是，抽调皖南部队参与发展苏北，显然是指望不上了。
1940年5月24日，刘少奇致电中共中央，建议八路军第二纵队主力和苏鲁豫支队星夜南下，与新四军合力发展苏北。根据中共中央和八路军总部的命令，黄克诚率八路军第二纵队主力越陇海铁路南下，于6月20日到达豫皖苏边区的新兴集，与彭雪枫率领的新四军第六支队会合。刘少奇满心希望黄克诚部继续东进苏北。他于6月29日电告黄克诚：“20天后派3个团过津浦路东活动。”但是，黄克诚和彭雪枫一商量，却认为向东不如向西更为有利。平原作战需有山作依托，黄部应该留在豫皖苏边区，一旦形势有变，即可西入伏牛山，南进大别山。电报你来我去，一边说应该东进，一边说不如向西。黄克诚向来敢于直言，何况他有中共中央军委6月27日的指示作依据。这个电报说：你部“活动于津浦路西，陇海路以南，以对日寇作战，巩固豫皖苏根据地，扩大与整训部队为中心任务”。还有很重要的一点，黄克诚以为他与刘少奇只是不同地区的领导人在互相磋商，既然意见不一，不妨各说各的。他甚至直接发电报问毛泽东，他应该听谁指挥？后来，黄克诚知道了发展苏北是中共中央赞同的方针，也知道了中共中央规定陇海路以南的八路军和新四军统受中原局领导。这就是说，刘少奇和他之间，已经是领导与被领导的关系了。于是，他立即服从大局，听从指挥，率领所部东进皖东北，并与那里的八路军苏鲁豫支队、八路军陇海南进支队和新四军第六支队第四总队合编为八路军第五纵队。接着继续东进，一直打到苏北的盐阜地区，从战略上配合了新四军的黄桥决战，并于10月10日与新四军陈粟部胜利会师。
1940年6月，刘少奇还派罗炳辉率新四军第五支队东进，开辟苏北的淮宝地区。他们突破日军封锁，一直打到运河边，牵制了韩德勤部的一部分兵力，也在战略上策应了黄桥决战。
正如陈毅所指出，刘少奇来华中以后，以中共中央中原局名义统一指挥苏南、苏北、皖东和鄂豫边、豫皖苏边的新四军和八路军，才避免了被日伪顽各个击破的危险，才有了合力开辟苏北的重大胜利。
为了更好地统筹全局，互相协同，刘少奇还致力于建立华中统一的指挥机构。他在1940年6月22日致电中共中央说：“目前华中部队已不少，均分散各处，且已取得地区，唯将来在战略以至战役上均须配合行动。华中环境各方面均较华北更复杂，困难更多，而我部队内部在建制上、指挥上亦不完全一致，问题亦多。在目前迫切需要成立有威信、有工作能力的华中总司令部(公开名称另定)，在指挥上以致建制上统一我华中各部队，否则在目前紧张情况下，不能迅速解决问题，必致引起许多不必要的困难与损失。”中共中央军委6月27日复电说：“华中确应成立统一的指挥部。”但当时客观条件还不成熟。黄桥决战取得胜利后，刘少奇又于11月10日致电中共中央：“为统一华中军事指挥起见，提议由中央任命陈毅同志为八路军新四军华中各部之总指挥，并加入中原局为委员。如叶希夷同志到华中，即由叶任总指挥，陈毅副之。”中共中央接受刘少奇的建议，复电批准成立华中新四军八路军总指挥部，以叶挺为总指挥，陈毅为副总指挥，在叶挺未过江前，由陈毅为代理总指挥，并以刘少奇为政治委员，“统一指挥所有陇海路以南之新四军与八路军”。11月17日，总指挥部在海安成立，23日迁至盐城。这样，由共产党领导的华中一切抗日武装，就有了统一的政治领导和军事指挥。
1941年1月皖南事变以后，遵照中共中央军委的命令，以华中新四军八路军总指挥部为基础，成立了新四军新军部。所有陇海铁路以南的新四军和八路军，整编为新四军的7个师1个独立旅，在建制上进一步实现了统一指挥，使得各个战略区之间的互相配合、互相策应有了组织保证。
在敌后放手创建抗日根据地
刘少奇一到华中，就对创建抗日根据地的情况给予了极大关注。他在1939年12月14日致电中共中央报告：“我到皖东已数日，情况大体了解。”“地方工作薄弱，建立根据地的观念甚微弱。”
当时，新四军已在皖中和皖东打了好些伏击战、袭击战和反“扫荡”战斗，在军事上取得不少战果，但是没有相应建立人民自己的抗日民主政权。甚至在摧毁了伪政权后，还武装护送国民党委派的县长返任。在苏南和皖南，新四军也只是组织抗日民众团体，行使一部分政权的职能。刘少奇在中原局的会议上，在与新四军干部的谈话中，一再强调：“打鬼子要有枪，有了枪还要有个家，这个家就是抗日民主根据地。有了根据地和政权，我们就可以招兵、征粮、收税。”“历史上的流寇主义，没有一个能够成功。抗日战争没有根据地也不可能取得胜利。”
刘少奇把创建抗日根据地与坚持敌后抗战联系起来，使大家认识到这项任务的必要性和重要性。他在1940年2月28日写信给张爱萍、黄春圃、刘瑞龙说：“目前苏皖地区党与八路军总的任务是：争取整个苏皖地区成为我党与进步势力管理之下的巩固的抗日反汉奸根据地，并在这个根据地上建立统一的抗日民主政权及统一的抗日军队、统一的民众团体，坚持抗战。”3个月后，他应张爱萍之请从皖东到皖东北，又在皖东北党政军干部会议上作了《在敌后怎样建立民主的抗日根据地》的报告。
1940年3月定远自卫战和半塔集自卫战取得重大胜利，刘少奇立即着手建立县、区、乡抗日民主政权，独立自主地委派了定远、凤阳、嘉山、来安等县的县长。有些同志担心国民党当局不承认这些县长。刘少奇回答说：“政权是人民的，虽然国民党不批准，只要大多数人民承认我们，我们就可以存在，就是合法的。”这年12月，刘少奇在《江淮杂志》创刊号上署名胡服发表《论抗日民主政权》一文，对抗日民主政权的合法性进一步作了精辟论述：“在敌后建立抗日民主政权，实行民主政治，实行三民主义，实行抗战建国纲领，实行民族利益、抗日利益高于一切的原则，这就是最合法的。”
刘少奇发表这篇文章的时候，华中敌后已经先后建立了42个县级抗日民主政权。为了使这些新生的政权得到巩固和完善，他在文章里总结实践经验，从理论上对抗日民主政权的性质、任务、组织形式、民主制度、各项政策都作了透彻的论述。他指出：“我们在敌后所要建立的抗日民主政权，是抗日民族统一战线性质的。这种政权应该是抗日民族统一战线的最高形式，是赞成抗日又赞成民主的人们的政权，即是几个革命阶级联合起来，对于汉奸反动派的专政。”为了使抗日民主政权真正符合抗日民族统一战线的要求，政府成员应实行“三三制”，即共产党员、非党左派分子和中间派各占三分之一，并且实行民主集中制，实行少数服从多数的制度。
“三三制”同样适用于根据地的各级参议会。刘少奇十分重视通过参议会，团结各界人士共同抗日，扩大抗日民族统一战线。1940年11月7日，刘少奇刚到海安，就偕同陈毅登门拜访民国初年曾任江苏省长的韩国钧老人，听取他对打开苏北抗日局面的意见，敦请他出任苏北临时参议会名誉议长。对盐阜地区的其他开明士绅，如宋泽夫、杨芷江等，也一一作了邀请。要知道，这些老先生原来都与国民党政权有千丝万缕的联系，现在要与共产党合作，难免存有疑虑。阜宁县的前清举人庞友兰受到邀请后，立即复函婉拒，说是“两姑之间难为妇”。在他看来，在国民党和共产党这两个婆婆手下当儿媳妇，是两头不讨好的难事。经过刘少奇和陈毅、黄克诚等的细致工作，他们终于认定了共产党的抗日决心和合作诚意，出任了苏北临时参议会或县参议会的领导职务。
值得注意的是，在当时，在抗日战争还处于十分困难的日子里，刘少奇已经预见到抗日民主政权将是未来的共和国政权的雏形和准备。他说：“在敌后建立的抗日民主政权，有着推动全国民主化的重大的模范作用”，“这种政权，今天虽还只在敌后一部分地区建立，但它有着全国的普遍意义。”“这种民主化的地区，应该是新的民主共和国——三民主义共和国的地方基础。”
1942年3月19日，刘少奇从苏北阜宁县单家港出发，回延安参与中共中央领导工作。此后，他仍然受中共中央委托，负责指导新四军和华中抗日根据地的工作。他在途经山东暂作停留期间，在回到延安以后，都有大量函电给新四军和华中的领导人，并为中共中央起草了许多对新四军的指示。仅《刘少奇年谱》所载，以上两项共有109件之多。